认清形势    提振精神

努力开创国土资源工作新局面

——在全市国土资源工作会议上的讲话

柴利能

（2009年7月28日）

同志们：

这次会议的主要任务是总结回顾交流今年上半年工作，研究分析当前面临的形势和任务，进一步统一思想认识，提振精神，更加扎实有效地做好下半年的工作。前面，4个县（市）、区局作了很好的交流发言，市局几位分管局长对下半年的工作作了部署，请各单位抓好落实。下面，我讲三个方面意见。

一、充分肯定成绩，进一步增强做好国土资源工作的信心

今年来，全市国土资源系统按照科学发展观要求，紧紧围绕年度目标任务，夯实工作基础，强化服务意识，认真履行职责，总体情况较好，基本实现了“时间过半、任务过半”的工作目标。突出表现在：

一是国土资源保护工作成效明显。加强了开发造地工作，上半年全市完成围涂和低丘缓坡开发项目18个，开发总面积11300亩，新增耕地9215亩；完成标准农田建设项目19个，面积19182亩。强化了建设用地批前预审和批后监管，1-6月处置闲置土地2055亩，消化历年转而未供土地7122亩，占全年任务的89%；建设用地复核验收449宗，补交土地出让金5521万元。全面加强矿产资源管理，全市废弃矿山累计治理率达到84.23%，超额提前完成全年生态市建设考核任务。进一步加大了执法监察力度，不少单位相继开展了违法用地专项整治工作。全市共拆除和没收违法建筑14.8万平方米，收回土地361亩，移送司法机关处理28人，建议党纪政纪处分49人，违法案件数和面积数与去年同比下降81.5%和78%。根据第九次卫片执法检查情况，全市违法耕地面积占新增建设占用耕地面积的比例为11.1%，控制在15%的问责底线以内。

二是国土资源保障工作成绩突出。积极向上争取建设用地指标，今年下达我市的用地指标48250亩，比去年增加了750亩。向市外有偿调剂占补平衡指标签订协议11000亩。抓紧抓好建设用地报批工作，上半年上报2009年度宁波市规划区内一次性报国务院审批的用地项目104个，合计用地面积7974亩，其中项目数比去年增加26个，用地面积比去年增加22.13%，并于5月中旬获国务院批准；全市上报批次用地9批，新增建设用地面积1597亩。积极做好规划修改试点工作，“四类项目”通过省政府确认面积达13864亩。具体项目供地10424亩，土地出让总成交价款87亿元，其中住宅用地2232亩，工矿仓储用地3450亩。办理土地使用权转让11404宗。全市还提供各类矿产品3000余万吨，较好保障了经济社会发展对矿产资源的需求。

三是维护群众权益工作措施有力。按照征地农民生活水平不降低、长远生计有保障的要求，调整完善了征地补偿区片综合价，市本级三江片区从原来的87500元/亩提高到96500元/亩，其余县（市）、区均按照上级要求对征地补偿标准进行了调整提高，全市平均提高幅度为49.23%，同时进一步完善了被征地农民基本生活保障制度。以构建和谐宁波为目标，强化信访目标管理，努力遏制信访高发态势。上半年到中央和省级机关的信访量降低6%，按期办结率为98%，到省厅信访复查、复核量控制在省厅标准以下。认真做好地质灾害防治规划修编和防治方案完善工作，积极开展汛期地质灾害预报预警工作和专项检查，进一步完善了群测群防网络，全市119处地质灾害隐患点的各项防灾措施落实到位。

四是国土资源基础工作扎实推进。新一轮土地利用总体规划修编工作稳步推进。目前，市级规划大纲已完成修改完善工作，得到国土资源部批复；全市规划基础调查和基数转换工作经分析汇总、审查，基本完成。第二次土地调查工作扎实推进，全市所辖11个县（市）、区基本完成农村土地外业调查和数据库建设，并向省厅和国土资源部提交了数据库成果；县级成果上报国家核查工作进展顺利，9个县（市）、区的调查成果顺利通过国务院二调办的内业核查，基本农田上图工作正在顺利推进。地籍信息化建设和城镇数字地籍测量加快推进，基本满足日常土地登记和公开查询需要。全市颁发各类土地使用权证77086本，他项权利证4488本。办公自动化系统进一步完善，网上审批程序进一步规范，市本级公文处理、督查督办全部实现网上运转。全市国土系统还积极开展调查研究，不断完善并制订出台了开发造地、土地利用、执法监察共同责任机制等有关政策措施，为有效实施国土资源管理提供了政策依据。

五是国土资源队伍建设力度加大。认真开展深入学习实践科学发展观活动，把大学习、大讨论与国土资源工作实际紧密结合起来，并根据存在问题，提出了一系列整改措施，取得了阶段性成果。根据国土资源工作需要，全系统积极组织开展了政治、业务学习和培训。市局机关开辟了网上“廉政建设学习园地”和“理论学习园地”，并举办了一期综合能力测试，一定程度上激发了学习的自觉性、主动性。基本完成全市国土资源监察机构、国土所工作人员参照公务员法管理工作，447名工作人员正式过度为参照公务员法管理单位工作人员。

在肯定成绩的同时，我们也要看到当前存在的突出矛盾和问题：一是国土资源保护与保障间的矛盾问题依然是我们面临的两难选择，如何做到统筹协调、综合平衡、有保有压，履行土地闸门的宏观调控职能，对我们来说还是一个新的课题；二是土地粗放利用问题没有得到根本解决，特别是部分工业企业圈地囤积等待土地升值的现象在一些园区、功能区仍然存在，个别地方还比较严重；三是土地信访问题突出，处理难度上升；四是违法用地总量虽有下降，但仍然偏大，问责的压力加大；五是征地拆??政策还需深入研究；六是干部职工队伍建设力度还需进一步加大。上半年我市国土系统还暴露了几起违法违纪事件，对整个系统干部队伍形象冲击不少。以上问题必须引起我们的高度重视，并在工作中认真研究，加以解决。

二、清醒分析形势，认真把握下半年工作的重点

国土资源部门既是经济综合部门，又是行政执法部门。近几年，又被赋予了参与宏观调控的职能。参与宏观调控，做好“保增长保红线”工作，不能就资源管资源，而应从全局的角度把握宏观经济运行的情势，加强对经济社会发展趋势的研究分析，不断提高驾驭国土资源管理工作的水平。

去年底以来，为“扩内需、保增长”需要，市委、市政府采取了一系列措施，通过中央投资带动省、市地方投资，成效明显。今年来我市经济发展呈现出回升加速、支撑增强、转型加快等积极变化，一季度GDP增长为1%，二季度GDP实现近7.6%的增长，这种回升态势在全国同类城市中是比较突出的。上半年全市实现财政一般预算收入457.4亿元，增长0.3%，其中地方财政一般预算收入完成233.5亿元，增长4.1%。半年来全市完成全社会固定资产投资836亿元，同比增长20.2%。新开工项目2106个，同比多增599个。

总体上看，我市经济已处于触底以后的底部调整阶段。当前我市经济应对危机、保增促调的支撑力明显增强，表现为对经济实现平稳较快增长的信心进一步增强；企业的适应能力和发展实力进一步增强；投资的较快增长使经济发展的基础进一步增强；城乡居民收入稳定提高使经济发展的社会支撑力进一步增强。下半年经济运行温和攀升的态势不会改变。但同时也要看到，当前我市多项指标与往年正常水平和全国全省平均水平差距较大，需求不足和产能过剩矛盾依然突出，产业结构调整压力还在加大，房市、股市持续走高加强了社会通胀预期，持续回升的基础仍不稳固。

第三季度是决定全年目标能否完成和回升势头能否较好保持的关键，市委、市政府多次召开会议研究对策。6-9月将通过“会战攻坚”和“创新服务”两大专项行动，新开工102个亿元以上项目（计划总投资1477亿元）。

从目前的经济社会形势来看，区域经济发展进入了一个竞争、合作态势更趋显化的新阶段。各地对项目、资金、市场、政策和发展实间等方面的竞争将日趋激烈，下半年土地需求的压力只增不减，“两碰头一忧虑”的局面短期不会改变，任务将更繁重、更艰巨。为此，我们要积极主动配合市有关部门，共同关注研究项目投资可持续性，梳理一批明年的基础设施和产业项目，抓紧做好项目用地前期工作。

改革开放30年来，我市经济经历了快速的发展阶段，产业政策大体上处在“项目的低门槛准入、产业结构的低端形态、土地供应的低价格成本”的状态，付出了很高的环境及经济的代价，换来了工业化和城市化的发展阶段。目前我市正处于工业化、城市化快速发展期和重要提升期，对国土资源的需求将是刚性的。据测算，一般情况下要在城市化达到70%的情况下，对国土资源的刚性需求才能平缓下来。因此，国土资源的保障、保护压力将在相当一个时期存在并且持续增加。面对中央始终不渝坚持的18亿亩耕地红线政策和越来越高的土地管理要求，国土资源部门在实现“双保”的目标过程中将面临新的更高要求和挑战。

根据我市经济社会发展总体发展趋势，今后10-20年我市仍然还要推进工业化、城市化，但经济总量不可同日而语。持续承载资源环境的压力，更好地做好资源保障、保护工作，关键是要坚持科学发展观，转变发展理念、发展方式，走“高端高速”的发展道路，实现环境、生态与经济增长方式的协调发展和可持续。目前资源环境问题的实质是我们应做、能做的事情还没有很好的去做。问题的本质是我们受到体制机制的压力束缚远远大于资源环境自身对发展承载力的压力及束缚。应该清醒地看到，资源禀赋不可更改，发展阶段不可逾越，唯独发展理念、发展体制机制可以转变，转到又快又好的科学发展道路上来。为此，需要我们坚持解放思想，持续改革创新。当前我们所面临的经济危机有外部的冲击和自身结构调整的二重叠加，全市国土部门要从转变理念中转变职能，使管理职能从微观转向宏观，从审批转向监管。冲破长期以来形成的固有的发展模式和管理模式，树立新的资源观和资源管理观，从单一资源观念转向资源、资产、资本的整体观念，从单一的数量管理转向数量、质量、生态的系统管理。在保护中保障发展需求，在保障中实现资源的保护。

要使市委、市政府的决策要求在国土资源工作中落地生根，就必须把决策要求具体转化为国土资源管理的工作部署和政策措施。刚才，几位分管局长已就分管的主要工作进行了具体部署，归纳起来讲就是要“三抓、三保”：

第一，关于未利用地问题。据统计，2006至2008年我市利用海涂围垦地等未利用地开发建设项目共计3.37万亩，这些项目用地实际上属计划外用地。由于建设用地实行总量控制，未利用地纳入计划管理，因此该问题已成为规划修编中的难题。一方面，若将这些已开发建设的未利用地覆盖规划指标，那么这些地方今后可用的规划指标就更少；若不覆盖规划指标，规划成果审批恐怕难通过。另一方面，据调查，全市近期及今后一段时间内可以围垦的滩涂约40万亩，初步计划将其中的40%直接用于开发建设，但由于受到建设用地总规模的控制，不可能全部覆盖规划指标。因此，有关县（市）、区在新一轮规划修编中，要统筹安排、合理布局，充分考虑开发区（园区）的开发建设和今后扩区用地。否则，将直接影响今后的开发建设。对于2006-2008年已使用的3.37万亩未利用地及今后如何使用未利用地问题，需要进一步研究可行的办法，努力扩大建设项目用地空间。

第二，关于违法用地的规划处理问题。截止去年，我市还有大量的违法用地，其中2005年以前的占有一定比例。这些用地在新一轮规划布局中要区别对待：一是对符合新一轮规划布局，在城乡建设用地范围内，确实无法拆除的，覆盖规划指标，涉及到耕地、基本农田和标准农田的，必须调整，为今后违法用地补办手续创造条件。其中，对2005年前的违法用地，不覆盖规划指标。二是对不符合新一轮规划布局的，如偏远农村的厂房和零星农村，要研究拆除政策，予以复耕。对已发生的违法用地，涉及到河道、道路、绿地等公共建设用地的，暂时继续保留现状，不作规划空间调整。

第三，关于“增减挂钩”问题。“增减挂钩”不仅有利于节约集约利用土地、盘活存量，而且有利于优化用地结构布局和推进城乡统筹发展，但要真正落实到位，难度和压力很大。必须引起各级政府和相关部门的高度重视。总的想法是：对“增减挂钩”指标实行单独管理，按年度下达计划，超额完成即时兑现，用于城镇边际拓展。具体是：一是科学规划，落实任务。研究专门政策，通过下达年度计划确保全市10.67万亩任务的完成，有潜力的县（市）、区要加大力度，争取在规划布局中增加扩展边界。二是单独管理，超额奖励。对“增减挂钩”复垦指标实行单独管理，首先用于农村住房“两改”用地，多余指标运用经济杠杆和级差地租原理实行有偿调剂，按市场价格和政府调控要求，主要用于城镇商住等建设用地。三是加大投入，注重激活。积极探索筹资渠道，鼓励和引导政府资金、社会资金共同投入“增减挂钩”复垦项目。

第四，关于耕地保护问题。从2005年变更调查数、2008年二次调查数和规划基数来看，目前全市落实新一轮规划耕地保有量333.91万亩问题不大。但因新一轮规划期内，全市新增建设用地占用耕地约需40万亩，所以一旦新一轮规划批准实施，耕地占补平衡将成为制约我市经济社会发展的首要土地因素。为此，必须加大土地开发整理复垦力度，充分挖掘耕地后备资源。鉴于我市耕地后备资源实际，各地要按照“当地开发整理为主，外地有偿调剂为辅”的原则，充分挖掘耕地后备资源潜力，努力拓展省内市外调剂市场，在规划期内全市实施“四个10万亩工程”，即围涂垦造耕地10万亩以上；落实“增加挂钩”复垦10万亩；开发低丘缓坡约10万亩；外地调剂各类指标10万亩左右。

前段时间，市委、市政府作出了推进农村住房制度改革和住房集中改建的决策，总的由农办牵头，也赋予了国土部门许多任务。我们必须抓好以下几个环节：

第一，要优化建设用地空间布局。各县（市）、区局在编制土地利用总体规划时，要充分考虑农村经济社会发展与村庄建设规划的需求，并加强与村镇规划的衔接。在新一轮规划实施前，如符合“四类项目”确需调整局部规划的，可以按规划修改试点政策进行。

第二，要积极做好用地保障工作。一是各地应确保将市切块下达新增建设用地指标总量的10%以上用于农村建设和农村住房改造建设；二是要每年安排一定数量的周转指标专项用于农村住房改造建设；三是建设用地复垦指标应优先满足农村住房改造建设和新农村建设需要；四是各地建设用地复垦指标调??村住宅改造建设资金；五是要按照“提前介入、搞好协调、加强指导、加快报批”的原则，主动提供优质高效服务，提高办事效率。

第三，要坚持节约集约用地。农村住房改造建设，要坚决贯彻节约集约用地的原则。目前我市农村居民人均建设用地远远高于全省平均数。农村土地资源粗放、低效利用现象突出，说明我市可挖掘潜力很大。为此，要克服重外延扩张轻内涵挖潜的现象，充分盘活存量建设用地。同时，在农村住房改造建设中，退宅还耕是关键。只有做到耕地占补平衡，才能确保农村住房改造建设可持续开展。

第四，要严格规范管理。要加强对依法合理用地的宣传和引导，坚持按法定程序和权限依法报批，防止出现借住房改造名义滥占乱用耕地的现象。要加强对农村土地权属管理，尽快会同农办、建设、规划等部门研究建立农村宅基地换商品住宅的信息监管系统，特别是涉及跨村、跨乡镇的建房项目，要做到权属清晰、程序到位，以免留下产权纠纷的隐患，从根本上防止和避免历史遗留问题的形成。

违法用地问题，已成为困扰我市国土资源工作发展的重要因素。从目前情况来看，又有反弹势头，必须引起高度重视。

第一，思想上必须高度统一。我市违法用地量大面广，性质严重，各级国土部门内部一定要统一对违法用地查处的思想认识，克服在违法用地查处问题上存在的种种顾虑，上下一心合力做好违法用地查处工作，这也是保护自己系统干部的一项重要工作。

第二，行动上必须立足于早。执法监察工作要做到早发现、早制止、早报告、早解决，努力提高土地违法行为的发现率、制止率和处置率，把违法用地制止在萌芽状态。晚了易给社会造成重大损失。市局有关部门要加强督促检查，定期专项通报。

第三，查处上必须突出重点。对重大违法违规案件，要实施重点突破，并选择几起重大典型案件向社会公开曝光，以增强案件查处工作的威慑力。当前，要特别注意一些倾向性、苗头性的问题，如城市化进程中的退二进三问题、农家乐发展中破坏耕作层的违规违法用地现象等，对这些现象都要认真研究，查对政策依据，提出整改办法，妥然作出处理。否则，就会成为国土督察部门下次检查的对象。

第四，机制上必须锐意创新。要通过建立健全执法监察综合防控体系、执法监察责任追究制、执法监察部门联动制、违法用地预警和领导约谈制、违法案件查处协调机制和违法用地重点镇（乡、街道）整改制等体制机制，确保土地管理从“一家管、大家用”转变到“大家用、大家管”。

需特别强调的是，对土地违规违法现象一定要坚决制止，违规违法问题的整改离“问责”的执行只留下半年时间了，国土部门的同志首先自己不能违规违法，也不能让其他干部出问题。对违法用地该说的话一定要说，不说是你的责任；该查处的事一定要查处，不查是我们的失职；如果处理不了，及时向上报告，如不报我们将同样被问责。

信息化建设事关国土资源工作的长远和根本。要实现国土资源的精细化管理和以图管地，推动国土资源事业上台阶、上档次，抓好信息化建设是关键。

第一，加强统筹，推进资源信息整合。要针对目前存在的数据不完整、不统一的现象，加强数据资源整合。各单位、各部门要抓紧对已有历史业务数据进行清理和整理，打破部门之间的利益关系，统一汇交到信息中心管理，建立全市土地利用现状数据库，实现部门之间的数据共享。对在业务过程中形成的数据资料，也要实行统一管理，及时充入系统。信息数据库必须强化法定性和权威性。

第二，强化协调，发挥整体功能。信息化建设涉及国土资源工作的方方面面，只有按照统一要求，形成一个完整的统一系统，才能真正发挥信息化的整体功能。所以必须克服各自为政，一个部门一条线的传统做法。业务部门要全方位参与，提出相关业务要求和流程，信息中心要与业务部门加强沟通，强化系统建设，使先进技术与实用性有机地结合起来。

第三，注重实效，加快信息成果应用。信息化工作基础在建设，根本在应用。为此，要考虑如何将建设用地预审、建设用地和矿业权审批等单个系统进行整合集成，建立统一的国土资源网络监管平台。使得我们能通过网络平台随时掌握全市的国土资源管理信息，而不仅仅是局部的。要结合政务公开、网站建设等，变被动为主动，及时按照社会需求并在做好保密工作的基础上，将信息发布出去，有效服务社会。

三、狠抓关键环节，努力开创国土资源工作新局面

在当前形势下，国土资源工作任务繁重、压力很大。市和县（市）、区两级国土资源部门，既是中央宏观政策的贯彻者，又是地方微观政策的执行者，处境“两难”，是在利益的焦点上开展工作，是在矛盾的夹缝中履行职责。现在有一种现象须引起我们高度重视，有同志反映我们一些国土资源部门有时做了“吃力不讨好、履职不到位、环节不顺畅、干了不知道”的事情。为什么会出现这种情况，需认真反思。

二是要按职尽责、依法办事。造成工作上不协调、不顺畅的另一个重要原因是在一些事情的处理上随意性大，原则性不强。必须严格依法行政，不能把严肃的国土资源政策规定和客观事实变成自己口袋里的东西，想变什么就拿什么。要强化纪律观念，凡事关全局的，该请示的要请示，不能信口开河、随便表态，避免造成系统内部口径不一致，在社会上造成不良的影响。

三是要严格落实责任追究制。近日，中办、国办印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定了对党政领导干部实行问责的七种情形。《暂行规定》适用于县级以上各级党委、政府和工作部门的领导成员，以及上述工作部门内设机构的领导成员。对不在此范围内的工作人员，要参照《暂行规定》的要求，制订出相应规定。各级纪检组织要加强监察，研究落实问责措施。

第一，要正确处理宏观谋划与微观落实的关系。当领导、抓工作，必须在宏观上加强谋划，把省内外、市内外、系统内外的情况综合起来，把形势变化、领导指示、群众愿望与自身实际结合起来，谋全局、想大事，有计划、有步骤地对国土资源工作作出全面的规划和安排。要努力把事情想全、想深、想细，克服头痛医头、零敲碎打的做法，搞好整体设计。在抓落实上一定要从微观入手。要逐件抓落实，逐个问题解决。领导干部要带头深入调查研究，了解第一手资料，掌握全局性情况，确保出台的各项政策措施行得通、管得住、用得好。

第二，要正确处理主动服务与严格管理的关系。服务经济社会发展是国土资源管理的首要任务，严格监管是国土资源管理的职责所在。要统筹二者的关系，不能以严格监管为由对经济社会发展服务消极作为，更要避免以保发展为由弱化监管。要坚持两手抓，两手举，基本要求是服务要到位、红线不能碰、秩序不能乱。要加强与其他政府部门间的协调配合，建立多部门共同参与、互相配合的国土资源管理新机制，努力形成国土资源“大家用、大家管”的新局面。

第三，要正确处理开拓创新与依法行政的关系。开拓创新本身就是发展的动力，也是我们监管的动力。依法行政就是要为经济社会平稳较快发展提供良好的制度环境。我们既要坚持开拓创新，为落实中央关于扩大内需的重大部署研究出台最直接、最有效、最有力的国土资源管理新政策；又要坚持依法行政，在现行法律框架内履行职责和权限。对有些一时还看不准的，但客观实际需要有所突破的，要先行试点，做到“局部试验、封闭运行、结果可控”。

第四，要正确处理程序到位与提高效率的关系。国土资源工作必须兼顾公平与效率。一味追求速度、追求效率而忽视法定程序，很有可能因行政行为过错和失当，而被提起行政复议、行政诉讼，从而影响行政的效率，更严重的是会损害政府及部门形象。同时，要在坚持依法行政的基础上，认真研究如何进一步简化程序，减少环节，提高行政效率的办法措施。

国土资源队伍建设，直接关系到整个系统的形象。必须以积极的精神状态，真抓实干，争创优良业绩，争树良好形象。前不久，我在市局机关的一次党课上讲了当前机关干部思想作风方面存在的带有倾向性的一些问题，需要引起我们上下共同关注。主要表现有：

1、要加强学习，善于思考。要健全各级党委（党组）中心组学习制度，提高领导干部的思想政治理论素质和思想政治觉悟，以领导干部的学风带动全系统良好学习风气的形成。要加强系统干部业务培训，当前新情况、新问题层出不穷，新形势、新任务要求更高。不加强学习，无法适应新的要求。要从领导干部做起，学法、学业务、学知识，懂法、懂业务、当内行，守法、执法、有创新，担当起繁重而复杂的国土资源工作领导重任。

2、要恪尽职守，敢于负责。国土资源工作事关全局。各项工作能否搞上去，关键在于各级领导率先垂范作用发挥如何，责任性和工作主动性表现如何。在各级领导班子中要形成以实为要、以干为先、敢于负责的良好风尚，防止和克服患得患失、不思进取的消极畏难思想。对制约国土资源工作发展的矛盾和重点、难点问题，要勇于改革，善于创新，着力突破长期以来形成的不合时宜的思维定势、路径依赖和固有模式，主动作为，靠上去研究解决。要加强督查督办，做到敢问敢抓敢管、认真较真动真，确保各项工作有部署、有落实、有成效。

3、要知荣辱，规范言行。办事要讲原则，为官做人也要有底线，真正把党纪国法作为自己的行为准则。应当看到我们干部绝大多数是好的，但近年来国土系统发生的一些案件，对全系统和社会都造成了不良影响和后果，教训极为深刻。领导干部尤其要廉洁自律，不仅要依法合理用好权、用好人，而且要依法用好钱。有人说所有的人都在两条线内游荡，一条是高线叫道德，另一条是底线叫法律。好人离高线近，差的离底线近。希望我们离高线近一点。

 

 宁波市国土资源局办公室            2009年8月6日印发